Проблема государственного долга вновь привлекла к себе внимание. Повод для этого  «железобетонный» - в процессе обсуждения формирования государственного бюджета на 2008 год обнаружились категорические расхождения между бело-синими и оранжевыми политическими силами в философии подхода к решению вопроса о целесообразности (или отсутствии таковой) наращивания государственного долга Украины. Естественно, представители теперь уже бывшего Кабмина Януковича считают необходимым продолжение наращивания государственного долга. Не менее естественно и то, что их визави приравнивают политику наращивания государственного долга едва ли не к уголовно наказуемому деянию.

 

Любопытно, что будь на момент составления предварительного варианта проекта госбюджета – 2008 представители «цитрусовых» политических сил у горнила власти, их недоброжелатели из Донбасса критиковали бы первых за неправильную долговую политику. Ну, традиция у нас такая – любое правительство делает во многом то же, что и его предшественники, которые, уйдя в оппозицию, критикуют власть фактически за продолжение их же экономической политики. Однако, предлагаю уйти от обсуждения этих забавных, присущих украинскому политикуму моментов и попытаться найти ответ на вопрос – а как же действительно управлять государственным долгом. И главное – с какой целью?

 

Несмотря на то, что основные понятия, связанные с госдолгом, интуитивно понятны, имеет смысл дать более четкие определения ключевых элементов долговой политики. Под государственным долгом понимаются все обязательства по возврату средств (вместе с процентами), принятые от имени государства или от имени его уполномоченных органов перед кредиторами. Другое деление, более широко используемое на практике (в том числе и в Украине), предполагает выделение внешнего и внутреннего долгов в соответствии с валютой заимствований: внутренний долг - долг, номинированный в национальной валюте, внешний - в иностранной. Подобное деление также не лишено смысла, так как в данном случае обслуживание и погашение внешнего долга в отличие от долга внутреннего отражается на состоянии платежного баланса страны и непосредственно влияет на состояние внутренних финансовых рынков и эффективность монетарной политики.

 

Для того, чтобы немного сгладить критические стрелы в адрес экономистов, как от Партии Регионов, так и от БЮТ или НУНС, замечу, что политика государственных заимствований сравнительно недавно стала рассматриваться в мировой экономической теории как самостоятельный элемент макроэкономической политики. Не в последнюю очередь это произошло благодаря целой серии финансовых кризисов, регулярно потрясавших мировую экономическую систему с середины 70-х годов прошлого века. Процессы глобализации финансовых систем и интеграции национальных финансовых рынков сопровождались значительным упрощением процесса привлечения заемного капитала как государственными, так и частными структурами. Отсутствие четкого понимания механизмов влияния процесса заимствований на экономические процессы зачастую приводило к неоправданно высокому уровню долговой нагрузки: за период с 1985 по 2000 годы среднемировой объем государственного внешнего долга на душу населения вырос вдвое, а по общей сумме - почти втрое. И, скажу это в поддержку Н.Азарова, данные процессы существенным образом способствовали экономическому росту стран, которые одалживали деньги на внутреннем или внешнем рынках. С другой стороны, чтобы В.Пинзенику не было обидно, отмечу, что стремительное накопление суверенных обязательств, в конечном счете, вызывало долговые кризисы в ряде стран, которые нередко становились ключевой составной частью более масштабных финансовых потрясений.
 

Недавняя история наглядно продемонстрировала, что для стран с переходными экономиками, испытывающих колоссальную потребность в финансовых ресурсах на проведение структурных преобразований, вопросы государственной долговой политики являются даже более важными, чем для большинства остальных развитых или развивающихся стран. Поэтому, нынешнюю дискуссию надо всячески поддерживать – в споре рождается истина! Как известно, непродуманная политика украинских властей в области госдолга (бездумное наращивание объемов эмиссии ОВГЗ, напоминавшее классическую финансовую пирамиду) явилась катализатором кризиса 1998 года, значительно усугубившим его негативные последствия. В свою очередь, недостаток теоретических и практических знаний в области преодоления долговых кризисов также не позволил властям Украины быстро, с минимальными потерями восстановить доверие инвесторов и полноценно вернуться на рынок заимствований. Необходимо также учитывать, что не существует гарантий от повторения аналогичных кризисных явлений в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

 

Почему у нашей страны наличествует немалый государственный долг? Исторически так сложилось, что Украины является страной с дефицитом государственного бюджета, для финансирования которого государству и приходится производить заимствования. Почему у нас существует дефицит бюджета до сих пор, несмотря на то, что структурный кризис в экономики был в целом преодолен к 2001 году, а гиперинфляцию удалось полностью побороть еще в 1999 году? В современных условиях общей для многих  стран  причиной  дефицитности бюджетов  и  связанного  с  этим  роста  государственного  долга   считается необоснованная  экономическая  политика,  которая   приводит   к   чрезмерно высокому  уровню  социальных  финансовых  обязательств государства.  К сожалению, подобная   ситуация устойчивым образом складывается и в Украине, что делает  для  нас  полезным  многообразный  опыт управления госдолгом в западных странах – ведь не мы одни являемся приверженцем задабривания электоральных масс.

 

Одним из важнейших подходов в управлении госдолгом является  согласование  общей установки  в  отношении  допустимых  пределов  его  роста.  Как  следует  из практики  большинства  стран,  не  вызывает  обычно  опасений  задолженность порядка  50-70%  ВВП.  В  11  странах,  первыми  обеспечивших  условия   для вступления в Европейский валютный союз, госдолг находится в целом на  уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии- 56%, Франции – 58%, Германии – 61%, Испании  - 69%, в Бельгии и Италии - по 122%. При этом две  последние  страны  обязались вдвое снизить свой долг - Бельгия к 2011 г. и Италия - к 2016 г. В США долг федерального правительства составляет в  настоящее  время  свыше  6,5  трлн. долларов, или около 75% ВВП. В Украине ситуация с этим показателем близка к идеальной – государственный долг нашей страны не превышает 15% годового ВВП. Но все ли так радужно?

 

Согласно общепринятому мнению, в зависимости от цели заимствований, двумя основными эффектами политики государственных заимствований являются: отрицательный эффект, если целью займов является решение краткосрочных экономических проблем, как то: «латание» бюджетных дыр или покрытие расходов на функционирование экономики (поскольку полученные займы не направляются на модернизацию промышленности и, соответственно, не способствуют ускорению экономического роста) или положительный эффект, если, напротив, политика государственных заимствований направлена на инвестиционные цели.

 

Что мы имеем в Украине? К сожалению, едва ли не полностью отрицательный эффект от политики государственных заимствований. Вам доводилось слышать, чтобы  за счет размещенных государством облигаций был модернизирован, например, какой-либо украинский нефтеперерабатывающий завод? Или, может быть евробонды украинского правительства стали средством привлечения капитала в техническое перевооружение машиностроительных предприятий? Боюсь, такого не было за 16 лет существования Украины как независимого государства. В то же время, «проедались» заемные деньги с исправностью, достойной лучшего применения. Говорит ли это о том, что нужно срочно сворачивать заимствования? Нет, конечно же, нет – очевидным является тот факт, что необходимо наводить порядок в использовании привлеченных средств.

 

Из  опыта  стран  с   переходной   экономикой   представляет   интерес организация и практика внешних заимствований  в  Китае,  в  особенности  при использовании их для инвестиционных целей. Здесь внешние  займы  традиционно проводились десятью уполномоченными заемщиками,  часть  которых  принадлежит центральному и местным  правительствам.  Используя  свое  имя  и  репутацию, уполномоченные заемщики привлекают на выгодных условиях  инвалютные  заемные ресурсы, которые затем  передаются  в  кредит  для  отдельных  корпораций  и проектов. Хороший пример. Но почему его категорически отказываются применять в Украине?

 

Итоговое влияние государственного долга зависит от степени эффективности политики заимствований. Другими словами, при отсутствии последовательной политики управления задолженностью, накопленный объем долга становится существенным препятствием для экономического роста вне зависимости от цели полученных займов. Изучение воздействия государственного долга на экономику, требует, прежде всего, анализа основных элементов управления долгом.

 

Во всем цивилизованном мире государственный долг используется как инструмент проведения стабилизационой, антициклической, перераспределительной  политики, стимулирования или сдерживания темпов экономического роста. Самая большая трудность при этом – ввиду наличия и давления особых интересов различных социальных групп – совместить самые разнообразные, а иногда и противоречивые, но все-таки взаимосвязанные цели экономической политики. Естественно, такое обширное использование государственной задолженности в механизме государственного регулирования экономики требует от правительства формирования определенной стратегии для управления госдолгом. При этом стратегия управления государственным долгом и адекватная ей стратегия финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими всю схему бюджетной стратегии в целом. Но, в нашей ситуации, при существующей едва ли не рекордной в мире частоте смены правительств Украины, рассчитывать на то, что какой-либо состав Кабмина будет разрабатывать, например,  стратегию стимулирования роста ВВП за счет привлечения внешних инвестиций, оформленных как государственный долг Украины, не просто наивно, а даже смешно!

 

А ведь именно эти два взаимосвязанных элемента – управление государственным долгом и стратегия финансирования дефицита госбюджета - в значительной мере определяют конкретные масштабы проведения тех или иных мероприятий в области налоговой политики Украины, политики бюджетных расходов, объемов трансфертов между областями et cetera.

 

В идеале, благодаря правильному выбору подходящих форм долговых обязательств, государству удается избежать многих нежелательных последствий эффекта вытеснения, производимого государственным долгом. Укрупнено говоря, есть три метода управления государственной задолженностью, или как это называют продвинутые экономисты - debt management. Первый - минимизация издержек по обслуживанию государственного долга, так называемый «фискально-ориентированный debt management», когда государство старается провести займы по наиболее выгодным для него условиям. При этом макроэкономические аспекты выдвигаются на второй план. Второй метод - в соответствии с точкой зрения сторонников «экономики предложения», государство-должник должно отказаться от проведения дискреционной политики и по возможности ориентироваться  на нейтральное поведение. Следовательно, debt management в собственном смысле, то есть как сознательное переструктурирование государственной задолженности в соответствии с целями экономической политики, должен быть исключен из инструментов государственного регулирования. Третий вариант, это когда debt management выступает как инструмент конъюнктурной, то есть стабилизационной политики. Таким образом, целью debt management является достижение и сохранение экономической стабильности (речь идет в данном случае об «антициклической» концепции debt management). При этом задача минимизации издержек при управлении государственным долгом отодвигается на задний план или вообще не принимается во внимание. 

 

Что из этих трех вариантов на практике выбрала Украина? Боюсь, нет ответа на этот вопрос. Точнее сказать он есть, но звучит специфически и малоприятно – политики выбрали проблему государственного долга в качестве темы политических спекуляций и взаимных обвинений в некомпетентности. В складывающейся в нашей стране ситуации, с учетом явного крена экономики в сторону замедления темпов роста, было бы вполне логично активно нарастить внешние заимствования и использовать привлеченные денежные средства для продолжения структурных реформ в экономике Украины, поддержки высокотехнологических производств. Но, есть обоснованные опасения в том,  что сторонники наращивания внешнего долга Украины абсолютно иным образом видят направления их использования. И понять их можно: действительно – а вдруг скоро новые выборы?